Il coronavirus come acceleratore geopolitico
L’emergenza coronavirus probabilmente passerà alla storia come un acceleratore geopolitico, ovvero come un fenomeno imprevisto che si è inserito prepotentemente nel flusso della storia, velocizzandone alcuni processi. Uno di questi riguarda la capacità degli Stati di intervenire nell’economia, di stravolgere le regole del mercato, di far prevalere la logica dell’interesse nazionale su quella della ricerca del profitto.
Il crollo di Piazza Affari conseguente alle dichiarazioni della Lagarde ha riportato in auge uno strumento spesso citato nella forma, ma da pochissimi conosciuto nella sostanza: il golden power.
Il Governo ha infatti reagito al ribasso storico dei listini attivando il golden power su tutte le aziende “strategiche” quotate in Borsa, al fine di scongiurare scalate ostili da parte di investitori stranieri. Ora, si discute anche dell’opportunità di includere le banche e le assicurazioni all’interno del concetto di “aziende strategiche”. Ma cos’è il golden power? Quando è nato? Come e quando si applica? Quali sono le sue vulnerabilità? Cercheremo qui di fare un po’ di chiarezza.
Nascita e sviluppi del golden power
Il golden power è l’insieme dei poteri speciali di cui dispone il Governo per intervenire nelle transazioni di mercato riguardanti società qualificate come “strategiche”. In parole semplici, è uno strumento che permette all’autorità pubblica di indirizzare, orientare o interdire delle operazioni che vadano a costituire una minaccia effettiva di grave pregiudizio agli interessi nazionali. I settori verso i quali è possibile esercitare tale disciplina sono considerati “strategici”, appunto, e comprendono: 1) la difesa e la sicurezza; 2) l’energia; 3) le telecomunicazioni; 4) i trasporti; 5) i settori ad alta intensità tecnologica.
Il golden power è stato introdotto abbastanza di recente, attraverso il decreto-legge 15 marzo 2012, n.21, poi integrato e rivisto negli anni successivi. Il decreto-legge 16 ottobre 2017, n.148, ha esteso l’ambito di applicazione dei poteri speciali all’ultima categoria sopra menzionata, l’hi-tech. In tale definizione rientrano moltissime applicazioni: dall’intelligenza artificiale alla robotica, dall’immagazzinamento e la gestione dei dati alle infrastrutture finanziarie (anche se in merito mancano alcuni decreti attuativi). Infine, la disciplina è stata recentemente ampliata alle infrastrutture 5G (decreto-legge 21 settembre 2019, n.105), di grande attualità a seguito delle dispute fra Cina e Stati Uniti in merito al ruolo di Huawei nelle reti di quinta generazione.
Il Governo, nell’esercizio della normativa golden power, ha la facoltà di dettare condizioni sull’acquisto di partecipazioni in imprese strategiche da parte di attori stranieri, mettere il veto a delibere dei consigli di amministrazione o, nel caso più estremo, bloccare tout court la transazione.
Casi concreti di applicazione della normativa golden power
Il caso più noto di esercizio di questi poteri speciali è quello relativo a Tim e Vivendi. La società francese aveva acquisito partecipazioni nel gruppo italiano, tali da rappresentare “una minaccia di grave pregiudizio degli interessi pubblici”, a causa di possibili “mutamenti nelle scelte organizzative e strategiche, rilevanti per il funzionamento, la sicurezza e l’integrità delle reti”. Il Governo, attraverso due decreti di fine 2017, ha imposto alcune prescrizioni alle società del gruppo Tim S.p.a. “finalizzate al mantenimento in Italia delle funzioni di gestione e sicurezza delle reti, servizi e forniture di supporto ad attività strategiche”, e “obbligando la società a comunicare preventivamente ogni modifica della compagine sociale”. Inoltre, alcune società del gruppo Tim sono state vincolate a costituire un’unità aziendale dedicata alle attività rilevanti per la sicurezza nazionale. Dulcis in fundo, tale unità doveva essere guidata da un funzionario proposto dal DIS, ovvero dai servizi segreti.
Se nel precedente caso il Governo ha esercitato dei poteri di prescrizione, in quello che segue si spingerà fino all’interdizione della transazione. Altran S.A., società francese operativa nei servizi e nella consulenza, aveva manifestato l’intenzione di acquisire Next Ingegneria dei Sistemi S.p.a., azienda attiva nella consulenza ingegneristica ed informatica, in particolare nel settore della Difesa. Il 4 novembre 2017 il governo si è opposto all’acquisizione “in ragione della tutela degli interessi della difesa e della sicurezza nazionale”, sulla base del fatto che tale tutela “non può essere esercitata nella forma di imposizione di specifiche prescrizioni o condizioni”. Si tratta del primo e unico caso in cui il Governo ha bloccato e vietato categoricamente la vendita di una azienda italiana ad un gruppo straniero.
Un ultimo esempio rilevante riguarda l’entrata, nel 2013, del colosso americano General Electric in Avio S.p.a., impresa attiva nel campo aerospaziale e della difesa. Il governo autorizzò l’operazione, ma impose una serie di condizioni affinché la transazione si concludesse con successo. Tra questi “paletti” governativi ne emergono due di particolare interesse: 1) nomina, previo assenso del Ministero della Difesa e dei servizi, di un dirigente, con cittadinanza italiana, responsabile per le questioni di sicurezza legate alle attività strategiche dell’impresa; 2) nomina, previo assenso del Ministero della Difesa, di un dirigente, con cittadinanza italiana, responsabile per l’esportazione dei materiali di armamento.
Proposte di estensione del golden power italiano
Enav, Enel, Eni, Fincantieri, GSE (Gestore servizi energetici), Istituto Poligrafico Zecca dello Stato, Leonardo, Poste italiane, Rai Way, RFI, SIA, Sogin, Terna e Trenitalia. Ecco l’elenco di aziende strategiche, riportato da Milano Finanza, su cui il Governo ha attivato il golden power a seguito del crollo dei listini dei giorni scorsi. Al fine di evitare scalate ostili è inoltre al vaglio del Governo l’ipotesi di estendere lo “scudo statale” a tutte le aziende quotate alla Borsa di Milano, in particolare al settore bancario e assicurativo, “bocconi” molto appetitosi per numerosi investitori stranieri interessati a mettere le mani sugli asset strategici del nostro Paese. Una proposta in tal senso era stata già presentata in Senato in un ddl e viene reclamata oggi dal senatore di Fratelli d’Italia e vicepresidente del Copasir Adolfo Urso, che ha così commentato: “Bisogna salvaguardare il Sistema Italia da ogni colonizzazione predatoria e speculazione internazionale, specie in un momento in cui la nostra Borsa è pesantemente sotto attacco”. Il viceministro dell’Economia Misiani ha quindi affermato a Radio24 che “stiamo valutando a livello di presidenza del Consiglio e di Mef come rafforzare questi strumenti (ndr. come il golden power)”.
Dunque, come acutamente osservato da Francesco Bechis su Formiche, l’emergenza coronavirus rischia di imporre una ridefinizione del concetto stesso di “settore strategico”, allargando quindi il raggio d’azione dello Stato.
Criticità e vulnerabilità della disciplina italiana
Ma il golden power è abbastanza? Secondo molti esperti ed analisti la risposta è negativa, perché i poteri speciali previsti dal nostro ordinamento scontano alcune debolezze strutturali. Innanzitutto, il golden power può intervenire solo dopo, mai prima: per questa ragione viene definito una “pistola sul tavolo”, in grado di generare una certa deterrenza, ma ben al di sotto del suo potenziale. Roberta Angelini, all’interno dello speciale dei servizi segreti dedicato ai poteri speciali, suggeriva infatti di provvedere alla creazione di “un’unità di analisi strategica” presso la Presidenza del Consiglio, che si occupi di monitorare le tendenze macroeconomiche “secondo una logica di tutela degli interessi pubblici non soltanto interventista ex post, ma anche preventiva e predittiva ex ante”. Un’ulteriore vulnerabilità è data dall’approccio settoriale della nostra golden rule, che quindi lascia scoperte importanti componenti del tessuto economico italiano. Non funziona così ad esempio negli Stati Uniti, dove il Cfius (Committee on foreign investments of the United States) è legittimato ad operare uno screening a 360 gradi degli investimenti esteri diretti verso il territorio americano.
Il Golden Power come riflesso del ritorno dello stato
Il golden power è espressione della rivincita della politica sull’economia a cui stiamo assistendo negli ultimi anni a livello globale, e che l’emergenza coronavirus non farà che accelerare. Fabrizio Maronta, in un suo commento su Limes, afferma che tra i principali sviluppi prodotti dalla pandemia c’è appunto “il ritorno diretto e indiretto dello Stato nella vicenda economica”. I poteri speciali mirano a circoscrivere la discrezionalità dei mercati, ad arginare il margine di manovra degli operatori economici, a ribadire il fatto storico che vede nella sicurezza nazionale il limite ultimo da non valicare, pena subire pesanti rappresaglie da parte della “mano visibile” degli Stati.
Filosoficamente parlando, il sempre utile Adam Smith ci raccontava che la mentalità dei mercanti “per una strana assurdità considera il carattere del sovrano non altro che un’appendice di quello del commerciante”. Appunto, per una strana assurdità.